Третьего декабря 2013 года федеральный судья Стивен Роудс официально объявил город Детройт банкротом. Это было впечатляющая, но ожидаемая кульминация всех бед, постигших этот некогда славный населенный пункт во второй половине XX века. Бывшая автомобильная столица мира, которую в разгар процветания по пышности застройки сравнивали с Парижем, после десятилетий последовательной деградации нащупала собственное дно. Казалось бы, вот он закономерный конец, за которым последует распродажа городских активов и окончательное превращение Детройта в failed city, «несостоявшийся город». Однако подобный кризис, как и в случае со многими другими банкротствами, оказался не окончательным приговором, а лишь шансом начать все заново, уже без повтора собственных ошибок. Города банкротятся редко, но регулярно. В каждом случае к этому приводит свое сочетание факторов. И выход из такого упадка тоже у всех собственный. Разбираемся в корнях проблемы, изучаем, как признание несостоятельности населенного пункта влияет на его жителей, и что делать в подобном состоянии.
Банкротство — совершенно стандартная процедура, подразумевающая признание несостоятельности человека или организации, его неспособности удовлетворить требования кредиторов или заплатить обязательные платежи в пользу государства. Ситуация неприятная, но не редкая. Но могут ли в таком положении оказаться настоящие города, тем более крупные? Далеко не везде, но подобное случается. Во многом развитие событий в таком случае напоминает обычную практику, касающуюся физических и юридически лиц.
Чаще всего угроза банкротства возникает, когда расходы систематически начинают превышать доходы.
В таком положении организации или люди могут покрыть разрыв с помощью финансовых инструментов. Например, кредитов. Когда их накапливается критическое количество, а банки отказываются выдавать новые, нередко самым удобным выходом является начало процедуры признания собственной несостоятельности. Это не означает, что ваши долги будут прощены. Однако у попавшего в такую ситуацию субъекта появится дополнительное время, чтобы попытаться найти наилучший выход из этих неприятных обстоятельств. Города в этом смысле не исключение.
Формально причины предбанкротного состояния у муниципалитетов те же самые, что и у обычных юрлиц, ведущих коммерческую деятельность. Однако на самом деле конкретные причины связаны с функционированием городов как урбанистических организмов. У населенного пункта есть бюджет, который в каждой стране формируется по-разному. Например, в США, где банкротства городов особенно часты, его наполняют в основном за счет подоходного налога, налогов на недвижимость и продажи. Помимо этого у каждой мэрии есть расходы. Это могут быть инвестиции в инфраструктуру, траты на зарплаты сотрудников муниципальных организаций (например, полицию, пожарную службу, музеи, чиновников той же мэрии и т. д.), оплата процентов по долгам, расходы на пенсии и медицинские страховки бывших городских служащих.
Когда с городской экономикой все хорошо, население растет и богатеет, доходная часть наполняется и проблем обычно не возникает.
А вот если горожане по тем или иным причинам переезжают на новое место жительства, не могут платить по ипотеке и лишаются жилья, доходная часть бюджета начинает страдать и ее больше не хватает на все необходимые выплаты. В таком случае муниципалитет обычно берет кредиты и пытается каким-то иным способом исправить ситуацию. Иногда это получается, иногда нет. В последнем случае мэрии, погрязшей в долгах, ничего не остается, как попросить защиты от кредиторов и начать процедуру банкротства.
В каждом конкретном случае обстоятельства возникновения несостоятельности у муниципалитетов разные. Лучше их проиллюстрировать конкретными примерами. Например, долгое время калифорнийский Вальехо в окрестностях Сан-Франциско процветал, и в конце концов его население выросло до 120 тысяч человек. Благополучие городу обеспечивала судостроительная верфь «Мейр-Айленд», где на пике трудилось сразу 50 тысяч работников. Но в 1996 году предприятие, работавшее на нужды Пентагона, закрылось. Коллапс городских финансов не был мгновенным, а растянулся на 12 лет. За это время многие местные жители постепенно разъехались в поисках нового трудоустройства. Вместе с ними уехали их налоги, и Вальехо остался один на один с необходимостью как-то оплачивать пенсии и медицинские страховки своих бывших служащих. Итог? В 2008-м мэрия объявила о банкротстве.
В похожей ситуации оказался и Фейрфилд, штат Алабама.
Этот населенный пункт был примерно в 10 раз меньше Вальехо, но от этого ему оказалось не легче. Градообразующим предприятием, фактическим кормильцем большей части жителей здесь был металлургический завод US Steel. В 2015 году бóльшая часть предприятия остановила работу, и Фейрфилду стало не на что жить. В итоге в городе прекратилось водоснабжение (за воду просто нечем было платить), перестал ходить общественный транспорт (по той же причине), функции городской полиции стала выполнять полиция округа. Банкротство случилось в 2020-м.
Среди прискорбных причин финансовой несостоятельности городов могут быть и такие, в которых населенные пункты виноваты косвенно. Например, калифорнийский Стоктон, расположенный в сельскохозяйственной Центральной долине штата, в 1990-е годы процветал. Будущее казалось безоблачным, и мэрия затеяла масштабную программу перестройки городского центра. Под это дело, рассчитывая на налоги от растущего населения, были взяты крупные кредиты. А в 2007-м пузырь на рынке американской недвижимости лопнул. Оказалось, что многие новые дома в Стоктоне покупались в ипотеку, причем дома такие, которые их владельцы на самом деле не могли себе позволить. Когда наступил ипотечный крах, к которому непосредственно власти Стоктона причастны не были, рухнули и городские доходы от налога на недвижимость. При этом кредитное бремя осталось.
Когда объем долгов достиг $700 миллионов, город вынужденно обанкротился. Случилось это в 2012-м.
Тот же ипотечный кризис стал причиной заявления о несостоятельности властей калифорнийского Сан-Бернардино в том же 2012 году. Правда, его долги превысили $1 миллиард. Округ же Джефферсон обанкротился годом ранее из-за коррупционного скандала. В конце 1990-х муниципалитет затеял реконструкцию местной канализационной сети. Процесс растянулся на десятилетие, но, как выяснилось, выделенные на эти работы средства просто «распиливались». Итог — дыра в бюджете и неизбежное заявление в суд. А небольшой сельский округ Бойсе в штате Айдахо обанкротился из-за судебного иска, который он проиграл одному из местных девелоперов. Сумма к выплате должна была составить $5,4 миллиона, но таких денег на незапланированные траты в бюджете и близко не было.
Самым одиозным примером городского банкротства в США стал, конечно, Детройт. Прежде всего из-за размера города и суммы его долгов. Причины финансового падения бывшей автомобильной столицы самые что ни на есть классические — падение доходов бюджета из-за бегства населения. Криминогенная обстановка в городе последовательно обострялась в 1960—90-е годы. Закрывались или переезжали на новое место автомобильные и сопутствующие заводы. За ними и безопасностью переезжали платежеспособные горожане, неплохо зарабатывающие квалифицированные рабочие и средний класс.
С пика в 1,8 миллиона жителей в 1950 году к 2013-му здесь осталось всего 700 тысяч человек.
Только за пятилетку с 2008 по 2013 год поступления в детройтский бюджет упали на 20%. Собирать налоги оказалось не с кого. Многие из оставшихся жителей были настолько бедны, что поступления от них никакой роли не играли. Попытки сократить расходы путем увольнения муниципальных служащих серьезного влияния не оказали — слишком велик был размер набранных к тому времени долгов ($18 миллиардов). Банкротство было неминуемым.
Тем не менее Детройт продемонстрировал, как городу, тем более такому крупному, правильно вести себя в подобной ситуации. Как метко заметил один из местных публицистов, «когда вы находитесь в банкротстве, это не значит, что у вас есть отличные варианты и ужасные варианты. У вас есть только ужасные варианты, и вам нужно выбрать те, которые будут наименее ужасными для вас». В Детройте рассматривали даже возможность продажи в счет долгов выдающейся коллекции принадлежащего городу Детройтского художественного института, которая в свое время была собрана благодаря щедрым дарам местных автомобильных баронов.
К счастью, этой крайней меры удалось избежать, в том числе из-за новых вливаний еще оставшихся в Детройте богачей.
В общей сложности их благотворительные фонды подарили $800 миллионов только для того, чтобы музейные коллекции остались в городе. В остальном антикризисные меры заставили каждого участника процесса пойти на определенные жертвы. Во-первых, мэрия вынуждена была согласиться с сокращением муниципального персонала и распродать некоторое имущество. Во-вторых, кредиторы смирились с тем, что полного возврата долгов не будет. Они вернули лишь 70—80% своих изначальных кредитов. В-третьих, бывшие городские служащие (полицейские, пожарные, чиновники, учителя, работники культуры и здравоохранения) пошли на сокращение собственных пенсий и выплат по медицинским страховкам.
Похожую политику проводили и другие города-банкроты. Например, в том же калифорнийском Вальехо закрылись три пожарные станции из восьми. Количество полицейских в городе уменьшилось со 155 до 90. Перестали ремонтироваться дороги, ухудшилось их освещение. Это значит, что качество жизни в Вальехо на какое-то время снизилось, но эти меры позволили сбалансировать муниципальный бюджет. Кроме того, мэрия ввела дополнительный налог в 1 цент с каждой продажи в его границах, что позволило зарабатывать $14—16 миллионов в год.
В конечном счете это позволило вернуть финансирование полицейских и пожарных на прежний уровень.
Коллективное жертвование собственными интересами в Детройте привело к тому, что все десять лет, прошедшие после банкротства, бюджет города закрывался с профицитом. Да, социальная сфера, безопасность, культура финансировались по остаточному принципу, и для них это были тяжелые времена. Но все это позволило Детройту начать долгожданную программу собственной ревитализации. На свободные деньги он осуществил масштабный снос почти 20 тысяч пустовавших домов, бывших рассадниками преступности. На их месте часто разбивались парки, что повышало уровень благополучия даже на окраинах. Приводился в порядок центр города, заброшенные здания восстанавливались и приспосабливались под новые функции. Символом преображения стала реконструкция главного железнодорожного вокзала, долгое время бывшего символом упадка Детройта. Благодаря инвестициям корпорации Ford эту монументальную «заброшку» приспособили под центр научных разработок компании. Все это вовсе не гарантирует того, что город ждет процветание, но впервые за долгие десятилетия в его состоянии виден ощутимый прогресс. Уже это многого стоит. А ведь все началось с банкротства и всеобщего уныния.
Во-первых, они не так часты и в самих США. Из почти 39 тысяч муниципалитетов разного уровня с 2001 года лишь 31 объявил о своем банкротстве. То есть в среднем каждый год банкротится чуть больше одного города, причем далеко не все из них крупные. Это по-прежнему исключительные случаи, однако уже далеко не уникальные. Во-вторых, банкротства случаются и в Европе. Например, весной этого года в такой ситуации оказался поиздержавшийся британский Бирмингем. Это было вызвано сокращением финансирования со стороны Лондона, ростом расходов на муниципальные службы и рискованными инвестициями мэрии.
Однако действительно за пределами Соединенных Штатов банкротства населенных пунктов в полноценном понимании этого термина исчезающе редки.
Это связано с особенностями федеративного устройства страны, где власть очень децентрализована. Фактически у каждого ее уровня в стране своя четкая зона ответственности, и органы управления там автономны. То есть город имеет полное право распоряжаться той частью налогов, которые ему положено собирать, но при этом не имеет права каким-либо образом претендовать на налоги штата или тем более на федеральный бюджет. Оттуда может поступить и поступает помощь, но лишь если власти штата или Вашингтон этого захотят.
А вот в Европе, да и во многих других странах мира, центральное правительство делится своим бюджетом с регионами, включая муниципалитеты, и несет ответственность в том числе за их долги. Например, в Канаде, тоже федеральном государстве, ответственность за социальные расходы лежит на властях провинции, которые в свою очередь получают на это щедрые субсидии из столицы. Поэтому местным городам физически сложно оказаться в ситуации, когда перед ними встанет угроза банкротства. К тому же такая возможность у муниципалитетов должна быть прописана на законодательном уровне. Даже в США населенные пункты имеют право на банкротство и соответствующую защиту от кредиторов только в 27 штатах из 50, да и то в 15 из них для начала процедуры надо соблюсти определенные условия.
Немаловажное значение имеет и тот факт, что американские города устроены по-другому в сравнении с европейскими.
Они огромные по площади, с бесконечными массивами частной застройки, которая требует очень затратной в обслуживании инфраструктуры. Европейские города куда более компактные, плотность населения там велика, а значит, каждая единица их площади, за которую ответственны местные власти, приносит муниципалитету куда больший доход. Для примера, в среднем на одном гектаре условной парижской земли находится 200 жилищных единиц, а также несколько десятков различных бизнесов, и все они платят налоги в том числе в местный бюджет. А такой же гектар земли условного американского Денвера в среднем вмещает лишь десяток домохозяйств и единичные бизнесы. Так что городские банкротства в сколь-нибудь значимом объеме Европе не угрожают. По крайней мере, пока.
Есть о чем рассказать? Пишите в наш телеграм-бот. Это анонимно и быстро
Перепечатка текста и фотографий Onlíner без разрешения редакции запрещена. ga@onliner.by
